Moratorias turísticas en Canarias y Baleares: cinco diferencias clave

Desde el punto de vista turístico Baleares presenta importantes diferencias con Canarias (acentuada estacionalidad de la temporada turística, mayor diversificación de segmentos en cuanto a niveles de poder adquisitivo,..), pero también podemos observar varios paralelismos entre ambos archipiélagos, como p.ej. las altas tasas de paro (Baleares: 22% y Canarias: 34%; medias EPA 2013) y el encontrarse en la fase de madurez turística con varios años de prohibición o limitación drástica del crecimiento turístico (=moratoria turística). De ahí que ambos archipiélagos se han visto en algún momento, o se ven en la actualidad, enfrentados al dilema: ¿Creación de empleo o mantenimiento de la prohibición al crecimiento turístico?

Cabe recordar que ambas moratorias turísticas no se desarrollaron de forma aislada e independiente, sino que Canarias fue a remolque de la moratoria balear (que ya se decretó en los años 90), trasladando concepciones baleares al texto legislativo canario, aunque sin reproducir el mismo modelo balear, pues ciertas cuestiones vitales fueron reinterpretadas en Canarias de manera diferente. De ahí que nos encontremos en la actualidad con dos concepciones de moratoria con una gran cantidad de diferencias. En este post se destacan cinco diferencias básicas entre las versiones más actuales de ambas moratorias, la Ley 8/2012 de Turismo de las Islas Baleares (LB) y la Ley 2/2013 de Renovación y Modernización Turística de Canarias:

1. Fusión legislativa vs. “ensalada legislativa”

El legislador balear define la pérdida de competitividad turística como principal problema, derivado, entre otras cuestiones, de un ámbito normativo desfasado y del aumento de la oferta turística internacional. Este contexto justificó en 2012 para el Gobierno balear la renovación total de la Ley General de Turismo, derogando la Ley de Turismo anterior(Ley 2/1999). Es decir, se redefinió el grueso de la normativa turística en una sola Ley, lo cual crea claridad jurídica.

En Canarias sucede lo contrario. Las nuevas leyes complementan a las anteriores sin derogarlas. En materia turística en Canarias siguen vigentes todas las leyes relevantes: Ley 7/1995, Ley 19/2003 (1ªmoratoria) , Ley 6/2009 (2ªmoratoria) y Ley 2/2013 (3ªmoratoria), así como todos los decretos que las complementan, lo que viene a significar una suma de más de 17 textos legislativos. Se ha visto que esta “ensalada legislativa” conlleva confusión y produce inseguridad jurídica a los inversores. El Ejecutivo canario, en vez de optar por la fusión legislativa, tiene previsto añadir en breve otra ley territorial más: la “Ley de Armonización y Simplificación en materia de ordenación del territorio”. Es decir, que en vez de derogar o fusionar leyes existentes, se crean nuevas leyes que pretenden simplificar el complejo y contradictorio contenido de las actuales (p.ej. la actual repetición innecesaria de redacción de informes), pero que fácilmente podría llevar a una mayor inseguridad jurídica por el cúmulo de complejos textos legislativos.

2. Ordenación de la oferta turística: competencia insular vs. centralización autonómica

En Baleares nos encontramos ya desde los años 90 con una descentralización administrativa, en la que se ha otorgado a los Consejos Insulares (equivalen a los Cabildos isleños canarios) las competencias para la ordenación de la oferta turística (debiendo ajustarse a las directrices generales dictadas por la Comunidad), es decir, cada una de las Islas Baleares tiene amplias competencias para la elaboración y aprobación de sus Planes Territoriales Insulares (PTI) y sus Planes de Intervención en Ámbitos Turísticos (PIAT).

En Canarias sucede lo contrario, la competencia de ordenación turística se mantiene en el nivel autonómico, por lo que se legisla para todas las Islas Canarias de forma universal, sin tener en cuenta los diferentes niveles de desarrollo turístico o las diferentes estructuras alojativas de cada isla (relación entre planta hotelera y extrahotelera, antigüedad de los establecimientos,..). Ello no tendría mayor relevancia si los intereses turísticos de las islas fueses homogéneos, pero no los son en absoluto. No pueden ser más dispares; de ahí que la actual versión de la moratoria canaria haya acabado en el Tribunal Constitucional.

Moratorias turísticas en Canarias y Baleares: cinco diferencias clave

3. ¿Se pueden sustituir las camas dadas de baja?

En Baleares se ha buscado la forma de controlar el crecimiento con un sistema de intercambio de plazas. El sistema estipula que la autorización de un nuevo hotel está condicionada a la baja definitiva de otro alojamiento turístico, de manera que las plazas le sean ‘traspasadas’ al nuevo proyecto (art.88/LB). El nuevo inversor las puede obtener del propietario que solicita la baja o del Registro Insular de Plazas (donde se inscriben las plazas dadas de baja voluntariamente o por sanción que no han sido traspasadas a otro particular).

Este no es el caso de la moratoria canaria, que no permite la sustitución de la cama turística expulsada del mercado. Esta es la razón por la que un destino como Gran Canaria, que ha dado de baja una gran cantidad de plazas alojativas obsoletas (en su mayoría extrahoteleras), ha perdido también capacidad total alojativa, es decir, que cada vez dispone de menos camas.

4. Categoría mínima de los nuevos hoteles: ¿4 o 5 estrellas?

En el caso Baleares, los nuevos proyectos en suelo turístico que se atengan al sistema de intercambio de plazas (ver punto anterior) deben serhoteles con un mínimo de cuatro estrellas (art.88/LB). La Ley balear contempla algunas excepciones que no precisan del intercambio de plazas, como, por ejemplo, los hoteles de ciudad (en zonas cualificadas) a partir de 4 estrellas y los establecimientos de 5 estrellas en suelo turístico con determinados índices de densidad.

En Canarias las excepciones a la prohibición del crecimiento en suelo turístico fueron mucho más restrictivas: del 2003 al 2009 se permitía un 1% de crecimiento (en base a las plazas existentes) para “proyectos excepcionales” vinculados a instalaciones complementarias (campo de golf, puerto deportivo); del 2009 al 2013 se permitía la construcción de hoteles de 5 estrellas gran lujo, siempre que fuesen a su vez hoteles-escuela, criterio que a partir del 2013 se redujo a hoteles de cinco estrellas sin que tengan que tener carácter de hotel-escuela.

En este contexto cabe recordar que en Canarias se importó el concepto balear de la “sustitución” en la Ley 6/2009 y reinterpretó como un supuesto incentivo de rehabilitación que permitiría, en teoría, edificar nuevos hoteles de cualquier categoría, pero quedó en un mero reclamo utópico. La materialización de los inventivos de esta Ley fue imposible por su complejidad y al chocar con parámetros de la normativa sectorial (p.ej. edificabilidad y densidad), restricciones que no varían mucho con la nueva Ley 2/2013.

5. Edificaciones turísticas al margen del suelo turístico

La Ley balear promueve la actuación en suelo urbano y no la ocupación de más suelo. Al igual que la legislación vigente canaria, no contempla la clasificación de más suelo turístico, aunque sí permite algunas excepciones en suelo no-urbano o no-urbanizable en unos pocos casos concretos. Las dos principales excepciones son los hoteles rurales y losestablecimientos de 5 estrellas en suelo rústico con la condición de que “vayan ligados a un gran equipamiento deportivo, recreativo, cultural o cualquier otro uso que claramente contribuya a la desestacionalización con un máximo de 450 plazas” (art.89.f/LB).

Las moratorias canarias no contemplan ninguna actuación turística-alojativa fuera del suelo urbanizable (con la excepción del hotel rural), pero tampoco nadie la ha pedido. En Canarias la edificación en suelo rústico no urbanizable o suelo protegido (ambos suelos suman el 86,54% de la superficie del Archipiélago canario) no es objeto de debate, a pesar de que los legisladores constantemente pretendan transmitir el peligro de una supuesta “invasión” por los “depredadores del territorio” (ver post: “La demagogia sobre el suelo turístico”).

Conclusiones

Por tanto, en Canarias podemos encontrar un dispositivo legislativo cada vez mayor y más complejo (lo cual mantiene e incrementa la inseguridad jurídica), una centralización autonómica de las competencias turísticas-territoriales (lo cual discrimina a determinadas islas por legislar de forma universal para todo el Archipiélago), la imposibilidad de reponer en el mercado las plazas dadas de baja (lo cual produce que determinadas islas pierdan gradualmente capacidad total alojativa) y unas excepciones utópicas a la moratoria a través de categorías con poca o ninguna demanda, que fueron definidas sin ni siquiera haber efectuado un estudio previo del mercado (lo cual conlleva que no se haya efectuado ni un sólo proyecto acorde a las excepciones).

En definitiva, los aspectos comparados de las moratorias canaria y balear permiten llegar a la conclusión de que la nueva Ley de Turismo Balear del 2012 ha sido concebida con el objeto de facilitar inversiones (=“moratoria flexibilizadora”), mientras la Ley de Renovación Turística Canaria ha sido diseñada para reafirmar el estatus inmovilista del “crecimiento cero”, es decir, para garantizar que no se mueva ni una piedra (=“moratoria-cerrojo”). Si en Canarias hemos “importado” del modelo mallorquín piezas clave para el control y freno del desarrollo económico, quizás haya llegado la hora de hacer lo mismo con una apertura y flexibilización de ese férreo bloqueo. Sin duda alguna, ha llegado el momento de dejar de confundir el desarrollo sostenible con el crecimiento cero y empezar a entenderlo como lo que es: “crecer y generar empleos de manera respetuosa” (director general balear del Territorio, abril 2012).