El sector turístico español, cada vez más regulado por Bruselas

“La UE reconoce que el turismo es una de las actividades con mayor crecimiento económico en el mundo pero en Europa nos enfrentamos a una mayor distorsión del mercado, debido a la proliferación de legislaciones en algunos países, frente a las prácticas menos regulatorias de otras naciones”, expone Dorottya Gyenizse, doctora en Derecho y representante del Ministerio de Justicia de Hungría, país que ha ejercido la Presidencia de la UE durante el primer semestre de 2011.

Según apuntó esta experta durante unas jornadas que tuvieron lugar en el Salón Internacional de Turismo de Cataluña, el derecho turístico de la UE deberá cubrir en el futuro tanto los “derechos fundamentales de los consumidores” como el sistema de licencias para empresas turísticas.

“Y aquí la liberalización es la clave, porque la excesiva regulación es un problema para el turismo. Habrá que encontrar un equilibrio. Esto es una de las prioridades de la UE”.

De hecho, hace ya tiempo que la UE regula varios aspectos relacionados con la actividad turística, aunque no sin polémicas. La aplicación de la directiva Bolkestein es un claro ejemplo.

Dicha directiva fue lanzada en 2006 y articula uno de los pilares básicos del Tratado de la UE: la libre circulación de servicios, de manera que los profesionales puedan prestar sus servicios en todos los países miembros, sin que haya fronteras.

“Prácticamente toda la actividad turística queda tocada por la Bolkestein”, indica a Hosteltur Oscar Casanovas, profesor de Derecho Turístico en la Escuela de Turismo CETT-Universidad de Barcelona.

“En cualquier caso, en España no habrá una trasposición de la Bolkestein, sino 17, una para cada una de las CCAA, y eso ha sido así por decisión del propio Gobierno español”. De momento, varios parlamentos autonómicos han comenzado a tramitar proyectos de ley que son trasposiciones de la directiva Bolkestein. Pero el proceso es lento y no exento de polémica.

José Marcos Collado, TEAT con experiencia en hoteles y asistencia en viaje, apuntaba recientemente en un post en la Comunidad Hosteltur que “la transposición de la Bolkestein en el sector turístico no está ni mucho menos concluida y por supuesto, no es uniforme en toda España”.

Según apuntaba, las únicas CCAA que han impulsado nuevas leyes de Turismo para ajustarse a la directiva Bolkestein son Andalucía, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Extremadura y Galicia. Otras comunidades han optado por modificar sus leyes ya existentes.

Por ejemplo, en Galicia aquellas personas interesadas en abrir un negocio de hostelería contarán con un trámite administrativo menos, la autorización previa, y simplemente deberán realizar una “declaración responsable”, que la Administración autonómica deberá comprobar antes de tres meses. Así lo establece el anteproyecto de ley de Turismo.

“La Administración tendrá que ponerse las pilas, claro, para ir allí y verificarlo”, dice Óscar Casanovas. “Pero en varias jornadas de Derecho a las que he asistido, los expertos se preguntan si al final el problema de la Bolkestein radicará en los recursos humanos de la Administración. Porque si todo el mundo comienza a hacer declaraciones responsables y a iniciar negocios, podemos tener un panorama bastante caótico”.

“De hecho, en el pasado ya ha ocurrido algo similar, cuando por ejemplo abría un hotel y se le concedía una licencia provisional. Estamos en el país de las provisionalidades definitivas”, dice Casanovas. “La cuestión es que la Administración establezca mecanismos eficientes de control de la actividad de los particulares, que siempre serán a posteriori porque de lo que se trata es de favorecer la implantación de empresas. Pero hoy por hoy no veo a la Administración con esos mecanismos suficientes”.

Agencias de viajes

La directiva Bolkestein permite por ejemplo que un agente de viajes de cualquier país de la UE ya puede instalarse en cualquier otro país miembro y prestar allí sus servicios. “Esto a la larga tendría que tener un impacto en el consumidor, que al tener acceso a un abanico más amplio de oferta puede escoger”, resume Oscar Casanovas.

En la práctica, esto supone que los títulos-licencia de agencias de viajes que hasta ahora expedían las Comunidades Autónomas ya no serán necesarios. De este modo, la tradicional licencia administrativa que autorizaba la realización de la actividad, queda substituida por una comunicación o declaración responsable que el particular hace a la Administración.

Pero hay otro detalle más de especial importancia: también desaparece la forma mercantil de sociedad para las agencias de viajes. Y esto significa que la actividad de intermediación podrá ser ejercida tanto por agencias como por agentes de viajes individuales. “Y aquí pueden abrirse problemáticas jurídicas si por ejemplo una agencia de viajes pierde parte de sus trabajadores, que se van implantando por su cuenta y marchan con clientes…”, apunta Casanovas.

Viajes combinados, nueva directiva

Otro nuevo frente que se abre es la nueva directiva europea de viajes combinados, que sustituirá a la del año 1990.

Aquella directiva inspiró a su vez la Ley española de Viajes Combinados del año 1995, que ha sido fuente de numerosas polémicas en España ya que ha sobreprotegido al consumidor mientras pero en cambio ha dejado desprotegida a la agencia de viajes minorista, que pasaba a ser “responsable solidaria” de casi todos los males que le ocurrieran al cliente -accidentes de tráfico en el destino, pérdida de maletas en el aeropuerto, etc-.

Dicha ley quedó derogada en 2007 por un decreto legislativo estatal más general de protección de los consumidores, sin embargo persisten los mismos problemas jurídicos.

Según apunta Oscar Casanovas, ahora más que nunca las agencias de viajes deben hacer presión en Bruselas pues la UE ha abierto un proceso de modificación de la directiva de viajes combinados del año 1990.

Y aquí está la “auténtica oportunidad para incidir en cómo se regula la delicada cuestión de la responsabilidad”. Es decir, toca persuadir a los parlamentarios europeos para que la futura directiva delimite mejor los ámbitos de gestión de los diferentes participantes en la organización del viaje.

Si no se ejerce ahora esta labor de lobby, podría consolidarse la jurisprudencia que hace a la agencia de viajes responsable de casi todo lo que pueda ocurrir durante un viaje combinado.

“¿Continuaremos teniendo sentencias como aquella que condenó a una agencia de viajes española porque “un animal marino” mordió a su cliente en una playa del Caribe? O podemos recordar aquella otra del Tribunal Supremo, que consideró responsable a una agencia de viajes por el accidente aéreo que sufrieron unos clientes suyos, a los que había recomendado un recorrido turístico en avioneta”, indica el profesor de la Escuela de Turismo CETT-UB.

De hecho, los análisis sobre la jurisprudencia turística de 2005 a 2010 demuestran que la agencia de viajes minorista sigue llevándose la peor parte en los tribunales cuando el cliente presenta una demanda si por ejemplo perdió el vuelo de conexión y tuvo que hacer frente a gastos imprevistos.

En este tipo de casos, es habitual que el juez obligue a la agencia a indemnizar al cliente, aunque el responsable del retraso fuera la compañía aérea. “El problema está en limitar los ámbitos de gestión y por lo tanto los límites de responsabilidad. El transporte aéreo es el causante de que muchos viajes combinados se estropeen. Y no olvidemos que las compañías aéreas forman un lobby muy poderoso en Bruselas”, dice Casanovas.

Dorottya Gyenizse, representante de la Presidencia húngara de la UE, explica que la nueva directiva de viajes de la UE intentará evitar que queden “cabos sueltos”. En este sentido, reconoce que hay “asuntos pendientes”, como una regulación para el sector MICE así como para los paquetes turísticos dinámicos que el consumidor contrata por internet, combinando varios proveedores y servicios.

Transporte aéreo

A diferencia de las agencias de viajes, el transporte aéreo no tiene problemas de dispersión jurídica.

“Casi todos los procesos normativos que vienen de la UE son lentos: son partos largos y sobre todo son lentos de asumir por parte de los diferentes Estados. Pero cuando en Europa se elabora un reglamento como el overbooking en transporte aéreo, no hay problema porque se trata de una norma de aplicación directa y automática en todos los países, sin que se toque una coma”, explica el profesor en Derecho Turístico Oscar Casanovas.

Sin embargo, la misma regulación europea de transporte aéreo que fue pensada para proteger a los consumidores genera también problemas a la industria turística cuando ocurren sucesos extraordinarios.

El hotelero Joan Gaspart, presidente del Consejo de Turismo de la patronal CEOE, recuerda que la huelga salvaje de los controladores del pasado 3 de diciembre “fue un desastre para las empresas turísticas y no ha habido compensación alguna. El empresario turístico que se vio mermado ¿a él quien lo protege? ¿Dónde está su defensa jurídica?”

Guías turísticos

De acuerdo con la directiva Bolkestein, un guía habilitado en un Estado miembro de la UE podrá venir a prestar sus servicios a España en la vía pública de manera totalmente abierta y liberalizada, así como en los monumentos históricos previa comunicación a la Administración competente.

Oscar Casanovas cree que “posiblemente habrá cierto caos al principio, pues esta actividad ya está afectada por unos niveles altos de intrusismo, a pesar de estar regulada. En cualquier caso, Bruselas espera que pueda alcanzarse un mayor nivel de competitividad”.

Hoteles y estrellas

La clasificación de los alojamientos turísticos es otro de los puntos candentes que ahora mismo se están discutiendo en la Unión Europea. Ya hace unos años, un estudio dirigido por el profesor Ramón Arcarons, fallecido en 2010, demostró que el sistema de categorización de hoteles en Europa no sólo no estaba unificado sino que era de una utilidad más que discutible.

De hecho, el pasado mes de marzo, la Asociación Europea de la Industria Hotelera (HOTREC) presentó en el Parlamento Europeo su proyecto de clasificación hotelera armonizada en Europa, ‘Hostelstars Union’, que busca la simplificación y armonización de la clasificación por estrellas en Europa.

Se trata de una iniciativa que engloba ya a las asociaciones hoteleras de 11 países de la UE, España entre ellos, que representan un mercado de 18.000 hoteles y 150 millones de habitantes.

Según explica Ramón Estalella, secretario general de CEHAT y miembro del Comité Ejecutivo de HOTREC, este proyecto surge por iniciativa de la propia industria como un intento de autoregulación, precisamente para evitar que Bruselas promulgue una directiva de obligado cumplimiento y compleja transposición a cada país.

En síntesis, las asociaciones hoteleras quieren un sistema común de criterios y puntos, con aspectos obligatorios y otros voluntarios, de manera que todos sumados den la clasificación de un hotel.

“Y tendrá que ser un sistema flexible, de manera que pueda dar puntos para cosas que hoy no existen”, explica Estalella. “¿Por qué, por ejemplo, no puedes tener un hotel de 4 estrellas sin restaurante?”, indica.

De momento, explica el secretario general de la Cehat, todas las CCAA españolas contemplan este proyecto con interés “pues hemos tenido en cuenta la opinión de todo tipo de hoteles y puede servir tanto para destinos con un importante peso de turismo rural, como para otros que dependen más del sol y playa”.

Antonio Preto, representante de la Comisión Europea, reconoce que este proyecto es una "notable iniciativa impulsada por la industria, que aporta claridad y facilita la comparación de la oferta de hoteles en Europa".

Además, indica este alto funcionario de Bruselas, un sistema común de clasificación hotelera supondría "una herramienta importante para la promoción de Europa como destino único" y permitiría avanzar hacia una verdadera política europea de turismo.

Este tema de portada ha sido publicado en la revista HOSTELTUR de junio y también puede descargarse en pdf como El sector turístico español, cada vez más regulado desde Bruselas.